CDG - Posibilidad de comisión de peculado en el cargo parlamentario

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La evaluación que realiza César Delgado-Guembes en esta reflexión, versa sobre un asunto especialmente crítico y espinoso en la relación de los parlamentarios con la opinión pública, y que, además, no suele tratarse con transparencia regular. Es el asunto de los ingresos parlamentarios, a los que se llaman gastos operativos , ingresos por función congresal , o gastos de representación parlamentaria . El autor examina la naturaleza de las percepciones de los parlamentarios peruanos a partir de fuentes de información públicamente disponibles, dejando a salvo los extremos y alcances, por lo tanto, respecto de los cuales no existe información pública. Es una materia que ha pasado por diversas modificaciones en la organización del Congreso peruano, y dependiendo de lo público de su manejo, y del tipo de relación del parlamentario con dichos ingresos, cabe que en determinadas etapas de su desarrollo sea o no sea posible la comisión del delito de peculado en el Estatuto parlamentario peruano.
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  P  OSIBILIDAD   DEL P  ECULADO   EN    EL   CARGO   PARLAMENTARIO .L  A   RELACIÓN    CON    LOS    GASTOS    OPERATIVOS    Y    EL   ESTIPENDIO   POR   FUNCIÓN    CONGRESAL   EN    LA   FUNCIÓN    REPRESENTATIVA . E  L   CASO   PERUANO .  Por César Delgado-Guembes ( 1 )( 2 )El cargo parlamentario no supone en sí mismo la realización de funcionesde carácter patrimonial o pecuniario puesto que no es inherente al cargorepresentativo la administración de fondos o recursos públicos. El cargoparlamentario supone el desempeño de diversas actividades, todas ellasderivadas del carácter representativo de su elección. La funcióntípicamente patrimonial no es parte de la base o núcleo básico de larepresentación parlamentaria. Sin embargo, los congresistas sí tienenespacios de vínculo con dineros públicos. Por ello es pertinente aclarar lanaturaleza de tal vínculo, de forma tal que se especifique si en mérito deltítulo o causa de dicho vínculo existe o no alguna forma de relación confondos públicos por los que cabe exigir responsabilidad penal en grado tal 1 El autor es especialista y profesor de derecho parlamentario, y tiene experiencia en la gestióndel parlamento peruano desde el año 1980, institución en la que ha ocupado los más altos cargos comofuncionario, desempeñándose como Sub Oficial Mayor de la Cámara de Diputados bajo el régimen bicameral que concluyó en 1992, y como Oficial Mayor durante el año 2003. Actualmente se desempeñacomo funcionario en el Congreso de la República a cargo del Centro de Documentación y Biblioteca 2 Es pertinente realizar dos advertencias. La primera consiste en indicar que esta investigación seefectuó en Setiembre del 2008, antes de la reforma del inciso f) del Artículo 22 del Reglamento delCongreso, aprobada mediante Resolución Legislativa del Congreso N° 003-2008-CR, publicada el 7 deoctubre de 2008, que dispone que los Congresistas perciben una asignación por el desempeño de la función congresal, la misma que no tiene carácter remunerativo. Dicha asignación no es pensionableni homologable y está afecta al pago del Impuesto a la Renta. A partir de este cambio los congresistas perciben el estipendio por cncepto de función congresal junto con sus remuneraciones, y no deben rendir cuenta del uso que dan al mismo, como habían estado obligados a hacerlo hasta esa fecha. Esta reforma, por lo tanto, modifica decisivamente el título o causa de la percepción del estipendio vigente hasta dichafecha y, por lo mismo, trae consecuencias que afectan la relación entre el congresista y los fondos que elCongreso prevé para la atención de la función parlamentaria. Y la segunda advertencia que es precisoanotar es que quien suscribe el presente estudio lo hace en su calidad de abogado, ciertamente, aunque elalcance de su opinión está limitada por no tratarse de un profesional especializado en derecho penal. Laespecialidad del suscrito es el derecho parlamentario, lo cual supone el ámbito del derecho relativo a lasinstituciones, procesos, organización y funcionamiento del Congreso. Por lo tanto, no existe presunciónde mayor autoridad sobre la materia que la que en términos globales puede hacer quien se ha formado enuna disciplina jurídica, sin el nivel de precisión que sólo un experto en derecho penal podría asegurar. Elaporte que se entrega con este informe, por ello, debe entenderse que es la presentación de undocumento de trabajo que debería contrastarse con la evaluación que debe hacerse sobre el tema desdeuna perspectiva menos general que la que ofrece el suscrito.  que pudiera eventualmente ocurrir el cumplimiento de los supuestos típicosdel delito de peculado.Para abordar la cuestión comprometida en el título de este trabajo, se haconsiderado necesario realizar una evaluación preliminar de la naturalezade las percepciones económicas que se confían a los congresistas, así como al procedimiento y la dinámica operativa relativa al proceso derendición de cuentas en la medida que ello corresponda. En segundo lugar,se realiza la evaluación de los supuestos normativos que enmarcan lostipos delictivos, con el propósito de contrastarlos con las condicionesfácticas u operativas relativas al manejo, gestión o administración de losfondos de que disponen los congresistas, y de definir las posibilidades decomisión del delito de peculado en ese mismo marco operativo. I Los antecedentes relativos a la asignación para el cumplimiento de la función parlamentaria Con el propósito de aclarar la aplicabilidad de los componentes del tipodelictivo de peculado al tipo de relación del congresista con laspercepciones dinerarias que se le reconocen, es indispensable tenerpresente que en la práctica reciente relativa a la percepción de gastosoperativos o gastos de representación, existen cuando menos dosmomentos en los que cabe definir la posible comisión del delito depeculado.Un primer momento es el que se ha observado entre el año 1995 y Agostodel 2006, y que comprende el reconocimiento de la entrega de montos concarácter no remunerativo (por lo tanto, no tributable ni considerable en elcálculo pensionario) a título de gastos operativos al amparo de lasdisposiciones contenidas en los párrafos segundo y tercero, numerales 1 y2, del inciso f) del Artículo 22 del Reglamento del Congreso.Un segundo momento es el que se inicia al parecer en Agosto del año2006, y que pasa por dos etapas, una primera que va de Agosto del año2006 hasta Agosto del año 2008, en ambas de las cuales, con algunasvariantes, el monto que se reconoce a los congresistas, no obstante eltexto del Reglamento del Congreso, se considera como gastos derepresentación (que tampoco tienen carácter tributable ni pensionario),que sustituirían la percepción prevista en el Reglamento sin que éste hayasido modificado, y que no se entregan ni confían a los congresistas para el 2  desempeño y cumplimiento de las funciones inherentes a su cargo antesde que las desempeñen ni cumplan sino que, inversamente, sonreembolsados a los congresistas una vez realizados los egresosrespectivos. La experiencia entre 1995 y el 2006 En el período que va de 1995 al 2006 el Congreso entregaba y confiaba alos congresistas una cantidad que ha llegado a aproximadamente 16 mil500 soles, en razón a las diferencias srcinadas en el tipo de cambio en elmercado. Este monto se descomponía, de acuerdo a la Directiva aprobadapor el Consejo Directivo en Diciembre del año 1998, de acuerdo al detalleconsignado en el cuadro siguiente. 3  D ESCOMPOSICIÓN   DE   GASTOS   OPERATIVOS P ERÍODO 1998-2006 C ONCEPTO A LCANCE M ONTO (dólar = S/ 3.00) Viáticos $ 140 (12 días mensuales)5,040 Combustible 240 galones de 97 octanos(S/ 15 soles galón)3,600 Racionamiento S/ 50 (25 días)1,250 Vehículos Hasta $ 750 (comprende gastos desu personal de apoyo y tercerosvinculados a la labor delcongresista)2,250 Pasajes Hasta $ 282 (comprende viajes enejercicio de la función por elcongresista, su personal de apoyo,o terceros vinculados a su labor)846 Rendición decuentas TOTAL 13,000 30 % comprobantes ( 4,320 ) 70% declaración ( 8,680 ) La remuneración, como puede suponerse, y que ascendía a alrededor de10 mil soles mensuales (los que previos los descuentos de ley llegaba acerca de 7 mil 700 soles), tiene distinta naturaleza y no es parte del montoque se entrega a los congresistas para el cumplimiento de la funciónparlamentaria. Aun cuando por carecer de naturalezas heterogéneas nocabe sumar remuneración con gastos operativos, más allá de tal diversidadconceptual la suma de ambos conceptos alcanza los 20 mil 700 solesaproximadamente. La experiencia entre el 2006 y la fecha A partir del régimen que se inicia en Julio de 2006 se producen cambios deconcepto en la dinámica de la atención a la función parlamentaria. Unoprimero, fue el aumento de la remuneración de los congresistas, la quepasa de los 10 mil a los 15 mil soles. Sobre el segundo, hay menor claridaden particular debido al tratamiento reservado con el que se ha discutido yacordado esta materia. Sin embargo, a estar por las referencias deduciblesde trascendidos que se han hecho públicos al parecer se ha sustituido elconcepto de gastos operativos (que es el que tiene reconocimiento en elReglamento del Congreso, el mismo que hasta la fecha no ha sidomodificado), por el de función congresal  .El segundo de los aspectos mencionados tiene significativa relevancia enrelación con el tema del presente informe, puesto que, en primer término,se desarrolla en una vía normativa reservada (se presume que lo sea o por 4
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